ANUARIO 2016 | En el Sistema Nacional de Transparencia hay una pieza central: la Plataforma Nacional de Transparencia, concebida como un desarrollo tecnológico que facilitaría el acceso a la información. Ésta fue presentada el mismo día que entró en vigor la Ley General en la materia, pero tuvo que ser desactivada menos de un mes después. Oscar Guerra Ford, el comisionado del INAI a cargo del proyecto; Intellego, la empresa ganadora de la licitación para realizarlo; empresas desarrolladoras de software y miembros de la sociedad civil hablaron con SinEmbargo acerca de la PNT: el proceso de adjudicación del contrato, el desarrollo de la herramienta, sus fallas, y su eventual suspensión.

Ciudad de México, 4 de enero (SinEmbargo).- “La transparencia es un sinónimo de confianza”, dice Oscar Guerra Ford, quien estuvo al frente de la comisión para desarrollar la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) en el Sistema Nacional de Transparencia. Esta herramienta costó 9.6 millones de pesos y fue desactivada menos de un mes después de entrar en operación. Casi todos los errores que el usuario podía ver fueron enmendados, pero detrás hay supuestos escándalos de corrupción y decisiones precipitadas que le restan credibilidad a un Gobierno cuyo nivel de aceptación ha llegado a un mínimo histórico.

En mayo de 2015 fue promulgada la Ley General de Transparencia, en donde se establece la creación del Sistema Nacional de Transparencia (SNT), del cual la PNT es parte fundamental. Esta herramienta haría posible ingresar e impugnar solicitudes, así como consultar la información transparentada por los ocho mil sujetos obligados en un mismo sitio. Su objetivo era facilitar el acceso y mejorar el control de la información.

El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) encabeza y coordina el SNT, por lo que entre sus atribuciones se encontraba establecer los requerimientos para desarrollar la PNT. El comisionado Oscar Guerra Ford explica que el Instituto “cuenta con la experiencia y el personal para hacerlo y, hay que decirlo, los recursos económicos”.

En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2015, el INAI recibió 893 millones 200 mil 824 pesos. Es decir, este instituto autónomo invirtió uno por ciento de su presupuesto en el desarrollo de la plataforma.

DESARROLLO Y CAÍDA DE LA PNT

Hace 222 días –el 27 de mayo-, el INAI desactivó la Plataforma Nacional de Transparencia tras admitir la incidencia de fallas que impedían su funcionamiento.

A pesar de no estar obligado por Ley a hacerlo, el Instituto definió como fecha de lanzamiento el 5 de mayo para que coincidiera con la entrada en vigor de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

La herramienta fue presentada y 22 días después, tras presentar fallas de manera repetitiva, fue desactivada. Intellego SC, la empresa a cargo de este proyecto, ganó la licitación y obtuvo un contrato por 9.6 millones de pesos para realizar el desarrollo en tres meses: la fecha límite era el 31 de diciembre de 2015 para tenerla lista en mayo del siguiente año.

“La Plataforma Nacional de Transparencia debió haber tenido entre uno y dos años para operar completamente. Antes de iniciar el proceso de licitación debió haber un diagnóstico completo”, dice Guerra Ford en entrevista con SinEmbargo.

El comisionado del INAI explica que la plataforma no fue entregada en tiempo ni en forma, y que al llegar diciembre, el desarrollo no estaba completo, por lo que hicieron válida la etapa de mejoras prevista en el contrato con Intellego y después la garantía. Las fallas fueron tales que el INAI lanzó una segunda licitación en la que también concursó Intellego, pero fue adjudicada a la empresa IDS Comercial S.A. de C.V. Se trata de un contrato abierto por un monto mínimo de cuatro millones de pesos y uno máximo de 10 millones de pesos del cual no han sido erogados recursos.

Esto sucede en el cuarto año de un sexenio marcado por los escándalos de corrupción, en el que la aprobación del Presidente Enrique Peña Nieto cayó a un mínimo histórico: de acuerdo con la última encuesta realizada por Consulta Mitofsky, sólo 24 de cada 100 mexicanos encuestados creen que el Primer Mandatario “tiene las riendas” del país.

Es por esta razón que una herramienta desarrollada entre dos partes (el INAI y la empresa), atrajo a organizaciones de la sociedad civil, ciudadanos y empresas desarrolladoras de software. Al identificar las fallas, representantes de estos grupos dirigieron una carta al INAI y sostuvieron al menos tres reuniones con los responsables del desarrollo de la PNT.

LAS LECCIONES QUE DEJA LA PNT

Los grupos de la sociedad civil participaron por medio del diálogo pues, aseguran, su interés reside en garantizar el correcto funcionamiento de la PNT.

SocialTIC, Borde Político, Gobierno Fácil, Cívica Digital, Codeando México, MORLAN, Ciudadanos por la Transparencia, Francisco Mekler, Melissa Ortiz y Lilia Saúl fueron algunos de los ciudadanos, organizaciones y empresas que dirigieron una carta al INAI con observaciones sobre las fallas en la PNT.

A partir de entonces el Instituto y los ciudadanos, así como representantes de estas organizaciones, se reunieron en tres ocasiones para aportar retroalimentación sobre los errores.

“Eso es un ejemplo de Gobierno abierto, la voluntad de escuchar a diferentes sectores de la sociedad”, dice Hugo Osorio, consultor en temas de transparencia.

Francisco Mekler, ingeniero en telemática por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), quien participó en las reuniones, recuerda que “el discurso fue muy claro: hay un error, pero todo está dentro del marco legal. Todavía estaban dentro del tiempo de garantía, pero conforme pasaron los días se acabaron ese tipo de excusas y ya sólo era ir y no llegar a nada”.

Estas conversaciones se realizaron después de que la PNT fue puesta en operación y suspendida por las incidencias reportadas. De acuerdo con Juan Manuel Casanueva, director de SocialTIC, la plataforma no tuvo una planeación sólida.

En el diseño previo a la licitación debieron participar “diferentes grupos tecnológicos, tal vez no externos, pero sí dentro del mismo INAI para que las funcionalidades estuvieran muy claras y eso se solicitara al proveedor desde el principio”, dice Casanueva.

La imposibilidad de hacer solicitudes anónimas preocupa a estos grupos. En todos los casos es necesario introducir el nombre del solicitante, su dirección y correo electrónico. “Al solicitarle información al Gobierno, quedas fichado. Si la alternativa es crear usuarios falsos, el sistema se llena de basura y es imposible llevar una estadística y controlar el sistema. Lo que no se mide, no se controla”, dice Hugo Osorio.

El sitio no es intuitivo ni está orientado al usuario, coinciden Osorio, Casanueva y Mekler. Esto se podría deber a la premura con que fue desarrollada para coincidir con los tiempos legislativos.

Además, identifican como una falta de coherencia el que la plataforma no concentre, todavía, información en formatos abiertos que permita descargas masivas de datos.

Esas son las observaciones externas a seis meses del desarrollo y caída de la PNT.

Por otro lado, el comisionado del INAI Oscar Guerra Ford admitió que “tal vez hubo una decisión apresurada” al querer empatar la entrada en vigor de la Ley con la presentación de la Plataforma Nacional de Transparencia. No obstante, aseguró que esta experiencia deja un precedente para el Sistema Nacional Anticorrupción, en el que está contemplado el desarrollo de una Plataforma Digital Nacional con seis sistemas.

Su consejo para quien esté a cargo de esos proyectos es “que hagan un análisis mucho más detallado, que no se dejen llevar por la emoción, que hagan un buen diagnóstico”.

Además, Guerra dice que el diálogo con la sociedad civil fue una experiencia positiva al demostrar que estos grupos pueden ser consultados antes de establecer los requerimientos técnicos de una licitación o pruebas creativas en donde sean aportadas ideas o se desarrollen prototipos. Como ejemplo, citó la plataforma “Viajes Claros”, que desarrolló el Instituto en conjunto con Fundar Centro de Análisis e Investigación.

Aunque el error dejó lecciones, para la PNT ya era tarde.

Antonio Arias, representante de Intellego para México, dice que el tiempo no fue el obstáculo, sino la integración de los diferentes componentes: los sistemas Infomex, los servidores y la infraestructura para usuarios finales.

Arias dice que la empresa “realizó las pruebas necesarias antes de entregar el producto final” y que en el INAI, fue el Área de Tecnologías de la Información la que recibió el desarrollo y realizó las pruebas correspondientes.

Asimismo, asegura que el diseño de la Plataforma fue proporcionado por el INAI, por lo que Intellego no estuvo involucrado en la forma en que el producto final fue presentado a los ciudadanos.

Pero los errores en la PNT ya eran una realidad. El INAI agotó los seis meses de garantía con Intellego e inició un proceso de conciliación para solucionar nueve incidencias que todavía existen en la plataforma.

El resultado final fue entregado el 20 de diciembre pasado y el INAI emitirá una resolución al respecto este mes.

Durante estos dos meses, la empresa ha asumido el impacto económico de continuar con un desarrollo fuera de los tiempos establecidos en el contrato y lo ha hecho, asegura Arias, porque “hemos decidido acompañar al INAI, hacerlo de buena fe, nosotros siempre hemos querido que esto llegue a un buen fin”.

LAS DUDAS

En 2014, Intellego estuvo envuelta en un escándalo de supuesta corrupción. Este antecedente llegó a una Corte en California, Estados Unidos, en donde desapareció al llegar a un acuerdo con las partes involucradas. En México no tuvo repercusiones legales. Esto es suficiente para permitir que la empresa siga concursando en licitaciones, porque no ha sido inhabilitada.

“Hay muchas cosas que son legales e ilegítimas”, dijo Oscar Guerra Ford al ser cuestionado sobre por qué el antecedente no pesó al evaluar a las empresas que buscaban desarrollar la PNT.

Intellego no ha sido sancionada ni inhabilitada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) y sacarla del concurso hubiera significado para el INAI acusaciones por limitar la libre competencia.

Entonces la Plataforma Nacional de Transparencia, la herramienta más ambiciosa para garantizar el acceso a la información en México, quedó en manos de una empresa que años atrás enfrentaba una demanda por un supuesto intento de soborno a funcionarios de Petróleos Mexicanos (Pemex).

El 22 de diciembre de 2008, Pemex firmó contratos por seis millones de dólares con Hewlett Packard (HP) para la instalación de software. La empresa mayorista de equipos de cómputo habría conseguido este convenio con un pago ilegal a funcionarios clave a través de un intermediario. Esta práctica, HP también la habría hecho en Rusia y Polonia.

Por estos hechos, la Comisión de Valores de Estados Unidos (SEC, por sus siglas en inglés), inició una investigación en Estados Unidos, misma que llegó a un acuerdo en el que HP convino en pagar 34 millones de dólares para resolver el caso y más de 73 millones en relación con las investigaciones en Rusia y Polonia.

En ese arreglo, consta un asentamiento de hechos en el que se establece que HP acepta su responsabilidad en los actos descritos y que de haber procedido a juicio, “el Departamento (de Justicia) hubiera probado, más allá de duda razonable, con evidencia admisible, los hechos pretendidos debajo”.

Los hechos son los siguientes:

HP habría sobornado a los altos funcionarios de Pemex a través de Intellego S.C. Según la demanda, el funcionario de la petrolera que firmó el contrato fue Manuel Reynaud Aveleyra, quien en esa fecha era el subdirector de Procesos de Negocios e Infraestructura Tecnológica de Pemex y dependía de la Dirección Corporativa de Operaciones de la paraestatal, cuyo titular era Raúl Livas Elizondo.

Años atrás, entre 2004 y 2006, Livas Elizondo había sido director de administración y desarrollo de negocios de la consultora Intellego S.C. HP, según el documento judicial presentado por Pemex, identificó que Intellego S.C. tenía vínculos estrechos con Pemex. Así, el dinero lo habría hecho llegar Intellego, entidad que, a su vez, se habría llevado una tajada de un millón 500 mil dólares. En la escena siguiente, en marzo de 2009, Intellego S.C. habría entregado 125 mil dólares a una empresa controlada por Manuel Reynaud Avelleyra.

Pemex invocó la Ley de Organizaciones Corruptas (Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act, en inglés) para reclamar sanciones contra los ejecutivos de la filial mexicana de HP. El caso fue asignado a la jueza federal Beth L. Freeman, quien procedió a desahogar el expediente 5:14-cv-05292.
La historia encontró fin el 9 de abril de 2015. El Departamento de Justicia de Estados Unidos anunció que la Sección de Fraude de su División Criminal y la fiscalía de California llegaron a un Acuerdo de No Enjuiciamiento (NPA, por sus siglas en inglés) con HP, mientras que la Comisión de Comercio y Valores emitió una Orden de Cese y Desista.

En México, la Cámara de Diputados aprobó una comisión de investigación para revisar los casos de corrupción en Pemex y uno de sus principales asuntos sería el presunto soborno a HP. Esta comisión iba a revisar los contratos signados por la entonces paraestatal. La Comisión desapareció sin dar a conocer los resultados de la investigación.

Intellego, al ser cuestionada sobre este antecedente, respondió por medio de un correo electrónico.

“En sus 17 años de operación ininterrumpida, Intellego S.C. nunca ha sido demandada, ni sancionada, ni imputada en proceso legal alguno en ningún país. Sobre la situación entre PEMEX y HP, en la que fuimos mencionados en notas periodísticas hace varios años, en su momento esto se aclaró y no tenemos relación alguna con la misma”.

Así, la forma en que el Gobierno federal contrata quedó en entredicho durante este proceso. La adjudicación del desarrollo de la Plataforma Nacional de Transparencia “tiene mucho que ver con la cultura de supervisión de los contratos que hay en México. El Gobierno debería tener una herramienta para evaluar el riesgo de contratar a las empresas”, dice Max Kaiser, director de Anticorrupción en el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).

Aunque el proceso de licitación fue realizado conforme a la ley, su legitimidad es una de las dudas que permanecen seis meses después de la puesta en marcha de la Plataforma Nacional de Transparencia. “Aunque no es ilegal, no es la mejor manera de evaluar a un proveedor que va a hacer una herramienta así”, acota Juan Manuel Casanueva.

Pero Intellego no estaba sola en este desarrollo. El contrato le fue adjudicado en propuesta conjunta con Dotted Cloud S.A. de C.V. La otra duda es cuál fue el papel de Dotted Cloud en este proyecto. Ni el comisionado Guerra, ni los representantes de Intellego la mencionan, y en el contrato no está especificado el reparto de tareas entre ambas compañías.

En la página oficial de Dotted Cloud no está ni su historia, ni los nombres de su equipo directivo, ni sus desarrollos. SinEmbargo preguntó a través de llamadas telefónicas quiénes estaban a cargo, pero no se tuvo jamás la respuesta.