México atraviesa por una coyuntura crítica en materia de regulación del presupuesto ejercido por su gobierno en publicidad oficial. La penuria de normas adecuadas y de controles que eviten el derroche de recursos; la falta de transparencia y de rendición de cuentas al respecto, y las omisiones por parte de las autoridades, no sólo hacen vulnerable a la sociedad en su derecho de acceso a la información, sino también a los medios de comunicación en su derecho de libertad de expresión –por su dependencia al presupuesto, que reciben por parte de la actual administración, que limitaría su imparcialidad al momento de comunicar noticias.
Ante esta situación, representantes de la sociedad civil pugnan una larga batalla desde sus respectivas trincheras, con la finalidad de solucionar las omisiones de las autoridades. Este 15 de noviembre, la Suprema Corte de Justicia de la Nación votará un proyecto de sentencia que podría apuntalar un antecedente legal, no sólo para la protección sino también para la ampliación de los derechos fundamentales de la ciudadanía mexicana. Aun si se diera este buen paso, “se requiere un efectivo cumplimiento [de la norma] y este seguramente va a ser el reto si se aprueba una Ley”, dijo Leopoldo Maldonado, abogado defensor de Artículo 19, a SinEmbargo.
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Ciudad de México, 13 de noviembre (SinEmbargo).- Ya siendo Presidente electo y sin haber entrado en funciones, Enrique Peña Nieto prometió, en julio de 2012, impulsar “la creación de una instancia ciudadana y autónoma que supervise la contratación de medios de comunicación con fines publicitarios, en todos los niveles de gobierno”. A ello se sumarían los compromisos de 2015 y 2017 –recortes al gasto real en publicidad oficial-, además de una reglamentación en la materia, estancada a raíz de la Reforma Política y Electoral de 2014.
Sin embargo, la falta de cumplimiento y las nulas medidas en favor de la libertad de expresión y del derecho a la información en México, ha provocado que representantes de la sociedad civil, en los últimos años, se hayan dado a la tarea de luchar, inclusive ante las cortes, para que el Estado cumpla con su palabra. Este 2017, además, se ha convertido en el año en la exigencia se ha intensificado y este 15 de noviembre podría rendir frutos.
El ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, propuso amparar a la organización Artículo 19 para que el Congreso de la Unión regule la publicidad oficial antes del 30 de abril de 2018 y acabar así con la discrecionalidad de las autoridades que la usan como castigo a los medios críticos.
Ese es el sentido del proyecto de resolución del amparo en revisión enlistado para ser discutido en la sesión del próximo 15 de noviembre en la Primera Sala del máximo tribunal.
Zaldívar Lelo de Larrea plantea que el Congreso de la Unión ha sido omiso en su obligación de expedir la Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, según lo estableció el artículo Tercero Transitorio del Decreto que la reformó en materia político-electoral y que se publicó el 10 de febrero de 2014.
Ante esta situación, las organizaciones civiles han redoblado sus esfuerzos de investigación y difusión para que más mexicanos se involucren en un problema que impacta negativamente a la libertad de expresión y a la democracia del país.
“El uso de la publicidad oficial sigue rigiéndose bajo las mismas malas prácticas: escueta información y nula rendición de cuentas sobre el ejercicio de millones de recursos públicos que se asignan sin regla”, refiere una misiva pública de Fundar, centro de análisis y de investigación.
Los datos de esta Organización No Gubernamental (ONG), acerca de los reportes de gastos en comunicación social de la Secretaría de Gobernación (Segob), refieren que mientras el presupuesto aprobado entre 2013 y 2016 se redujo 16.4 por ciento, el presupuesto ejercido aumentó 31.2 por ciento. Este resultado, en ese mismo periodo de tiempo, también lo obtuvo México Evalúa en su revisión de los reportes de la Cuenta Pública de la Secretaría de Hacienda (SHCP). En su ejercicio, la organización detalla que a pesar de que el presupuesto aprobado decreció 3.4 por ciento, el ejercido se incrementó 62.4 por ciento.
La austeridad –al menos en materia publicitaria– no es una virtud del Gobierno federal. Desde que el priista, nacido en Atlacomulco, Estado de México, inició su mandato y hasta junio de 2017, su administración ha sobreejercido 15 mil millones de pesos. En ese periodo, su Gobierno gastó 37 mil 725 millones en publicidad, monto que supera en 71.86 por ciento el dinero aprobado por el Congreso de la Unión, para el ejercicio 2013-2016, indica Fundar en su informe “Contar lo bueno cuesta mucho. El gasto en publicidad oficial del Gobierno federal 2013 a 2016”.
Esta cantidad es tan grande que, inclusive, equivale a lo que el Gobierno de México estima que costará reparar los daños causados por el sismo de 7.1 grados Richter del 19 de septiembre de este año –37.5 mil millones de pesos, dijo en septiembre pasado Enrique Peña Nieto, al encabezar la reunión de evaluación sobre los estados afectados por el temblor–.
En la opinión de Edna Jaime, fundadora y directora general de México Evalúa, “hay dos efectos perniciosos en este gasto” desmedido que supera lo autorizado por el Poder Legislativo: el costo de oportunidad de estos recursos, o bien, “lo que se dejó de hacer en otros ámbitos prioritarios […] por canalizar recursos a este rubro”; y una “bolsa multimillonaria de recursos [que] está domesticando a medios de comunicación, sobre todo a los que dependen fuertemente de la publicidad oficial para existir”, refirió hace unos días en su columna en El Financiero.
Los datos de Fundar y de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) corroboran esta última aseveración. Para la ONG, el grado de dependencia de algunos medios de comunicación, en relación con los fondos que reciben del Gobierno federal, es amplia.
Las televisoras son las más beneficiadas por el gasto en publicidad oficial, ya que, de 2013 a 2016, seis proveedores concentraron el 38.81 por ciento de las erogaciones totales para el rubro: Televisa [17 por ciento] y TV Azteca [10 por ciento], además de los Estudios Churubusco, la agencia publicitaria Starcom Worlwide, El Universal y Grupo Radio Fórmula, cada uno con una tajada de casi tres por ciento, según datos de Fundar.
Las cifras de la CIDH, por su parte, establecen la existencia de medios de comunicación cuyo presupuesto depende, en un 40 ó 50 por ciento, de la publicidad oficial del Gobierno federal.
Informe Prensa 2013-2016 on Scribd
Esta situación es tan grave que, inclusive, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) atrajo el caso a su Primera Sala en 2015, luego de que Artículo 19, ONG dedicada a defender la libertad de expresión y de información en México y Centroamérica, presentara una demanda de amparo en 2014, en contra de las omisiones del Poder Legislativo para expedir y aprobar las leyes reglamentarias del Artículo 134 constitucional, mismas que garantizarían “que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos”, según se lee en el articulado de la Carta Magna.
Como resultado de las Reforma Político Electoral de 2014, fueron modificadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre ellas, lo establecido en el Artículo Tercero Transitorio, que establece que “El Congreso de la Unión deberá expedir […] la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución”.
El periodo para la expedición de estas leyes ya caducó. Y de acuerdo con las determinaciones de la SCJN, establecidas en el Amparo en Revisión 1359/2015, existe evidencia para pensar que “la ausencia de esas reglas hace que cualquier gasto que se haga en esta materia sea potencialmente arbitrario, puesto que no será evidente que cumpla con los principios que deben disciplinar el gasto en comunicación social, de conformidad con lo dispuesto” en la Ley vigente.
“La omisión de la autoridad responsable viola la libertad de expresión, de prensa y de información, ya que la ausencia de un marco normativo reglamentario al artículo 134 de la Constitución permite un uso arbitrario y discrecional de la repartición de la publicidad oficial, generando con ello condiciones para que, por un lado, las autoridades utilicen los recursos públicos destinados a dicho fin para beneficiar a los medios de comunicación que son complacientes con aquéllas y, por otro lado, castigar a los medios de comunicación y periodistas críticos, es decir, generando medios indirectos de censura que violentan las libertades de expresión, prensa e información”, reza el mencionado amparo, de acuerdo con lo que determinó el máximo órgano judicial de la Nación .
Esta situación de vulnerabilidad de los medios de información –por su dependencia al presupuesto que reciben por parte del Gobierno federal–; la penuria de normas adecuadas y de controles que eviten el derroche de recursos; la falta de transparencia y de rendición de cuentas en ese respecto; y las omisiones por parte de las autoridades en esta coyuntura crítica, forman parte de una batalla por hacer valer los derechos de los mexicanos, en cumplimiento de las responsabilidades del Estado para con ellos, que en los próximos meses estará en juego en los tribunales.
Este 15 de noviembre, la Suprema Corte de Justicia de la Nación votará el proyecto de sentencia del juicio de amparo, que obligaría al Congreso de la Unión a regular las asignaciones de contratos de publicidad oficial. Para ello, serán necesarios tres votos a favor, de los cinco que emitirán los magistrados involucrados en el proceso.
“De salir victoriosa la sociedad civil, que este martes será representada por Artículo 19 en la Primera Sala de la SCJN, el ulterior resultado traería consecuencias positivas en materia de un antecedente legal y no sólo para México sino para América Latina, en términos de cómo a través de estos recursos judiciales [los amparos], que están a la mano de la ciudadanía, se pueden empujar o detonar cambios estructurales”, comentó a SinEmbargo Leopoldo Maldonado, oficial del Programa de Protección y Defensa de Artículo 19.
Y en el caso concreto de la publicidad oficial, explicó que “se podría mejorar la situación de los medios de comunicación para garantizar su independencia”, así evitando la “instrumentalización de los medios de comunicación, que repercute en el derecho de acceso a la información de las personas”.
LA OPACIDAD DEL GASTO OFICIAL
Hace aproximadamente dos años, Fundar lanzó, junto con diversas organizaciones de la sociedad civil, la plataforma #PublicidadAbierta, un ejercicio que busca invitar a todas las entidades federativas y demás sujetos obligados a transparentar su gasto. Hasta el momento, cuatro gobiernos estatales [Chihuahua, Jalisco, Nuevo León y Quintana Roo] aceptaron el reto. Sin embargo, sólo dos de ellos [Chihuahua y Quintana Roo] han cumplido con su compromiso de subir su información a la plataforma -a finales de este mes, Jalisco también lo hará-.
Fuera de ellos, uno de dos mil 456 municipios a nivel nacional [Cozumel, en Quintana Roo]; una delegación de las 16 de la Ciudad de México [Miguel Hidalgo]; además del órgano garante de Oaxaca, se han sumado al esfuerzo.
Para Paulina Castañi, investigadora del Programa de Justicia Fiscal de la ONG, lo que hace falta es voluntad política y compromiso por parte de los gobiernos locales con la rendición de cuentas, pues a pesar de que el Artículo 70, Fracción 23 de la Ley General de Transparencia los obliga a ello, “no ha habido respuesta”, comentó a SinEmbargo.
“A nivel federal sí hay avances [en materia de transparencia y rendición de cuentas]. El gran avance fue la publicación de la Ley General de Transparencia y [la instauración] del Sistema de Comunicación Social –que ya se tenía desde hace 20 años, pero que se hace público a partir de 2012–, donde los sujetos obligados suben su información”.
A nivel estatal, comentó, “es más complicado. Más de la mitad de los estados no proporciona información que corresponda a publicidad oficial; es muy discrecional y al final no está regulado. Y al no estar regulado pues no existen lineamientos. Y la poca normativa que hay no es suficiente”.
En su opinión, hay mucha opacidad e impedimentos para acceder a la información oficial. Para crear y alimentar su herramienta, Fundar se basó en solicitudes de información hechas a través de las plataformas de transparencia del Gobierno federal, explicó. En muchos casos, la respuesta fue nula; y en otros, la información recibida no estaba clara. “Persiste el silencio y se restringe la libertad de expresión”, consideró Castañi al respecto.
Para Fundar, en materia de transparencia, urge establecer más criterios y parámetros para contravenir la opacidad –sobre todo a nivel local–; información útil y oportuna y un código de ética. Además, en general, es necesario optar por más límites al gasto en publicidad oficial –incluido un recorte del 20 por ciento-– no más sobreejercicio, y cumplir al pie de la letra con el Artículo 134 constitucional.
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DISPUTA LEGAL DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
El 23 de mayo de 2014, poco más de tres meses después de la publicación de la Reforma Político Electoral de ese año, Artículo 19 promovió un juicio de amparo en contra de las cámaras de Senadores y de Diputados, por la “omisión” y la “parálisis de cualquier acto” para la expedición de las leyes reglamentarias en materia de publicidad oficial.
Acto seguido, el 18 julio de 2014, el Juez Decimoprimero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal decidió tirar abajo la demanda de amparo de la organización civil, basado en dos argumentos principales: primero, que tratándose de normas aún no expedidas, el acto de amparo violaría el principio de relatividad de las sentencias, mismo que establece que, en el caso de las demandas de amparo, el quejoso quedará protegido de manera individual frente a leyes y actos de las que se ampara. En este caso, como no hay ley expedida, no hay materia ante la cual ampararse.
En segundo lugar, que tratándose de una cuestión electoral, sólo atañe a las “agrupaciones políticas en lo relativo a su participación” -como se lee en la demanda-, y por ende, no es algo que afecte o que incumba a la “colectividad”, o según el caso, a un representante de la sociedad civil ajeno en su participación al Sistema Electoral Mexicano.
En respuesta a la negativa del Juez Decimoprimero capitalino, el 5 de agosto de 2015, Artículo 19 acudió a la Primera Sala de la SCJN, a raíz de lo cual, el máximo tribunal mexicano atrajo el caso para resolver diligencias. A efecto de la revisión de la Suprema Corte, fue determinado que los argumentos utilizados por el juez del Distrito Federal no resolvían la controversia legal, por lo que dio la razón a la organización civil.
La Suprema Corte determinó, en prístina instancia, “que más allá de que la nomenclatura [de la reforma] sea político-electoral, no se circunscribe a eso. Toda vez que además, el tercero transitorio -que es el que establecía el plazo para legislar- es muy claro al establecer que es el gasto en comunicación social; el general, no nada más en tiempos electorales”, dijo a SinEmbargo Leopoldo Maldonado, defensor legal de Artículo 19.
Sobre el principio de relatividad de sentencias, fue establecido que aunque no exista aún la reglamentación, sí hay la comisión de un acto que afecta el objeto social del quejoso [Artículo 19] como defensor de la libertad de expresión y de información.
“Finalmente, la autoridad responsable también ha paralizado las acciones tendientes a la emisión de la ley reglamentaria, afectando los derechos antes mencionados, toda vez que la falta de herramientas legislativas obstaculizan e impiden el cumplimiento del objeto social, incurriendo en una omisión inconstitucional”, remata la determinación avalada por el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Para los ministros de la Primera Sala de la SCJN, “la libertad de expresión impone al Estado el deber de actuar de manera neutral en la asignación de esos recursos entre los medios de comunicación. Por esa razón, es imprescindible que existan reglas que permitan al Estado actuar de tal manera que asegure que todas las voces de la sociedad que se expresan en los medios de comunicación sean escuchadas de una manera completa y justa”.
LO QUE AGUARDA EN EL PROCESO
“La parte complicada no es tanto que se avale o se vote el proyecto a favor […], sino el tema de la omisión legislativa relacionada con la relatividad de las sentencia de amparo. El argumento que se plantea el Ministro Zaldívar es sumamente novedoso, porque reinterpreta el principio de relatividad de la sentencias, a la luz de que el interés legítimo […], si bien no es un agravio directo contra ti, contra el quejoso, contra quien promueve el amparo, pues sí extiende los efectos de una eventual sentencia para más personas que no son parte del litigio”, refirió Leopoldo Maldonado.
Esto significa que de ganar el caso, en México podrían ampliarse “las posibilidades que tiene el juicio de amparo en tanto medio de protección de derechos fundamentales”, además de resolver “el fondo del asunto, que tiene que ver con la materia de regulación de la publicidad oficial”, detalló.
En su opinión, el litigante defensor de Artículo 19 mencionó que existe otro gran paso que podría darse si se gana el juicio en la corte: una Ley que incorpore los estándares internacionales en materia de gasto en publicidad oficial, como en el caso de los parámetros establecidos, en 2011, por la CIDH a través de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, mismos que establecen principios para la regulación de la publicidad oficial en materia de transparencia, no discriminación, equidad, objetividad en el gasto, entre otros.
Con una buena reglamentación, quedarían asentados “criterios claros y objetivos” sobre cómo se va a distribuir el gasto en comunicación social a los medios de comunicación; los topes presupuestales; los mecanismos para transparentar la manera y la forma en que se está asignando el presupuesto. De lo contrario, apunta Maldonado, “se genera un efecto mordaza o inhibitorio”.
No obstante lo que pueda lograrse en los tribunales, y “a pesar de que podemos llegar a tener leyes muy protectoras de los Derechos Humanos, se requiere un efectivo cumplimiento [de la norma]. Y este, seguramente, va a ser el reto si se aprueba una Ley”, concluyó el abogado de Artículo 19.
Si la ONG gana el caso, las cámaras legislativas tendrían hasta el 30 de abril de 2019 para publicar las leyes reglamentarias en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
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