Por Janet Oropeza Eng*

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024 el gobierno se comprometió a realizar las acciones necesarias para asegurar el suministro de medicamentos y materiales de curación para toda la población (1). Para el gobierno, una de las causas del desabasto de medicamentos se relacionaba con el acaparamiento de un puñado de empresas distribuidoras de la mayoría de las compras, lo que generaba “influyentismo y corrupción” (2).

Por ello, en 2019, el gobierno implementó un nuevo esquema de compras que pretendía terminar con la corrupción en este sector y generar ahorros importantes (3) que permitirían acabar con el desabasto y garantizar lo establecido en el artículo cuarto constitucional.

¿Qué tal funcionó este nuevo esquema de compras? ¿qué resultados tuvo? ¿cómo puede mejorarse? En la reciente entrega de informes de la cuenta pública de 2019, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presentó los resultados de dos auditorías realizadas al nuevo esquema de compras (4). Los hallazgos revisten de importancia porque las compras no son meros procedimientos administrativos, sino los mecanismos mediante los cuales el Estado mexicano busca garantizar el abasto y entrega oportuna de medicamentos y el derecho a la salud de las personas.

Nuevo esquema de compras

Como antecedente, es importante señalar que el esquema de compras implementado a partir de 2019 tuvo dos cambios, respecto al anterior. En primer lugar, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal facultó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para coordinar las compras -que anteriormente realizaba el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)-. A su vez, la SHCP designó a la Secretaría de Salud (SSA) para realizar las compras para el segundo semestre de 2019. En segundo lugar, este nuevo esquema realizó dos licitaciones, una para la compra del medicamento y otra para la distribución, mientras que antes se realizaba una sola licitación y quien ganaba proveía y distribuía el medicamento. Estos dos cambios buscaban generar ahorros y mayor competitividad para evitar la concentración y “tráfico de influencias” de ciertos proveedores.

Las auditorias

Las dos auditorías realizadas por la ASF sobre las compras de medicamentos fueron de desempeño y de cumplimiento y se realizaron sobre todo a la SSA, aunque también al INSABI y al IMSS. En ellas, se evaluó el impacto y/o desempeño de las compras públicas y si éstas se hicieron apegadas al marco legal. Sobresale que, para analizar las compras, la ASF miró todo el ciclo de los medicamentos, desde la planeación de las adquisiciones; la operación de los procesos de consolidación, contratación, seguimiento y evaluación; y la distribución y disponibilidad de los medicamentos adquiridos.

Los hallazgos más importantes de la ASF dan cuenta de que este nuevo esquema enfrentó, en su primer año, múltiples desafíos en su operación, además de tener resultados muy limitados respecto a lo que se planteó, con consecuencias negativas para las y los pacientes y su derecho a la salud (5), entre ellos, resaltamos los siguientes:

1. La SHCP y la SSA no delimitaron las responsabilidades y los mecanismos de coordinación que existirían entre ambas instancias, por lo que en algunos casos hubo duplicidad de funciones o bien falta de atención y seguimiento por ambas entidades de aspectos como la planeación, compra y distribución efectiva de los medicamentos. Esto tuvo como causa también que el marco legal no estaba completamente actualizado a este nuevo esquema.

2. No hubo una adecuada planeación de las adquisiciones y el gasto total para medicamentos por parte de la SHCP, la SSA, y las entidades participantes en la compra; uno de los aspectos críticos para llevar a cabo la compra y asegurar el abasto y suficiencia.

3. Respecto a la investigación de mercado, una de las fases más importantes para comparar los precios y características de los bienes a adquirir, así como identificar posibles proveedores, la SSA sí la realizó para 2019, pero careció de una metodología formal para el análisis de las cotizaciones y precios, así como de mecanismos para evaluar si se cumplían las mejores condiciones para el Estado mexicano.

4. Respecto a los montos y bienes efectivamente contratados, de los 29 expedientes en Compranet vinculados a esta licitación por un monto de 24 mil 335 millones 673 mil pesos en 1104 pedidos, de acuerdo con la ASF, 50.0% correspondió al tipo de contratación “otras contrataciones”, figura que no existe como un procedimiento válido o existente en la ley de adquisiciones.

Los problemas en la planeación, investigación de mercado y en el desarrollo del proceso de contratación tuvieron como resultado que muchas de las claves se declararan desiertas o fueran canceladas: de las 3,988 partidas licitadas, 1,895 (48%) se declararon desiertas, 1,181 sí fueron adjudicadas (36%), 731 no se licitaron (18%), 167 fueron canceladas (4.18%) y de 14 se desconoció su estatus. Esto ocasionó que las entidades de salud participantes en la compra acabaran adquiriendo los medicamentos por su cuenta y sin que hubiera un seguimiento por parte de SHCP o SSA respecto a qué volumen compraron, con quién, a qué precio y si este fue suficiente para satisfacer la demanda.

Ni la SSA ni la SHCP acreditaron el diseño, establecimiento y seguimiento de una cadena de suministro completa y efectiva de los medicamentos adquiridos, que permitiera cuantificar y evaluar la distribución de estos, así como la disponibilidad y acceso efectivo, gratuito y universal de los mismos por parte de la población usuaria.

Por todo lo anterior, la ASF concluye que, al no haberse establecido mecanismos de medición y evaluación, no hay evidencia que permita determinar si el nuevo esquema de compras implementado en 2019 tuvo los impactos deseados, en términos de generar ahorros y mejores condiciones de compra, así como disminuir la corrupción.

Más aún, los hallazgos de la ASF muestran que procesos de compra que debieran realizarse con la mayor planeación, coordinación, con un esquema de seguimiento y evaluación fuerte, y sobre todo con un enfoque de derechos humanos, dirigido a garantizar el derecho a la salud de las y los pacientes, se hicieron de forma apresurada, descoordinada y generando efectos indeseados, como claves desiertas y falta de seguimiento de las adquisiciones, lo que tuvo un impacto inmediato en el acceso de los y las pacientes a los medicamentos y su derecho a la salud.

Por ello, es importante que la SHCP y la SSA consideren los hallazgos, recomendaciones y observaciones de la ASF y del proceso de fiscalización en la mejora del proceso de compras consolidadas y, en general, de todo el ciclo de los medicamentos. De otra forma, seguirá vulnerándose el derecho a la salud de las y los pacientes de instituciones públicas de salud, tal como diversas iniciativas ciudadanas como Cero Desabasto y organizaciones de pacientes han documentado en los últimos dos años mediante reportes ciudadanos y datos generados por las propias instituciones públicas.

*Janet Oropeza Eng es investigadora en el programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción de @FundarMexico

(1) Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, 07 de julio de 2019.
(2) “AMLO veta a farmacéuticas que acapararon la venta de medicinas durante gobierno de Peña”, Animal Político, 09 de abril de 2019.
(3) “En relación al proceso de compras consolidadas de medicamentos en el país, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) informa lo siguiente”, Comunicado de prensa 087/2020, Instituto Mexicano del Seguro Social.
(4) Estas auditorías son Auditoría de Desempeño: 2019-0-12100-07-0162-2020 162-DS, https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2019_0162_a.pdf y Auditoría de cumplimiento 2019 163-DS https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2019_0163_a.pdf
(5) Cabe aclarar que estos resultados no son definitivos, existe un periodo de tiempo para que las dependencias auditadas puedan solventar, aclarar o subsanar algunos de estos resultados.

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