Similar a los últimos 20 años, 26 por ciento del gasto público federal de 2018 en México quedó prácticamente en manos de los gobernadores de los estados: 1.5 billones de pesos. Derivado de estimaciones propias basadas en auditorias y evaluaciones oficiales, podemos afirmar que casi la mitad de ese dinero es desviado, robado y/o malgastado entre los gobernadores, miembros de su familia, gabinete, amigos y empresarios favoritos. Si re-direccionáramos esos recursos malgastados, equivalentes a 643 mil millones de pesos, se podrían financiar  –holgadamente- los compromisos en materia social, agropecuaria y energética del próximo gobierno. Para darnos una mejor idea, con ese dinero podríamos construir 10 refinerías al año[1].

Se trata del dinero de los ramos 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). El Ramo 28, titulado “Participaciones a Entidades Federativas y Municipios”, es el mayor del PEF ($812 mmdp, equivalente a 14 por ciento del PEF); Mientras que el Ramo 33, “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”, es el tercero más grande ($688 mmdp, 12 por ciento del PEF)[2].

Se debería hacer un fuerte recorte a los ramos 28 y 33 y re-centralizarlos. Los Ramos 28 y 33 del PEF concentran el 75% de los señalamientos de la ASF por desvíos e irregularidades, por lo que estos Ramos es donde parece ser que tenemos más justificantes para hacer recortes presupuestales. Lo anterior debe basarse en la identificación de áreas de reasignación presupuestal derivadas de las auditorías de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y de las evaluaciones de resultados del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social Pública (CONEVAL). Los Ramos 28 y 33 son altamente discrecionales, opacos y de los que se tiene menor seguimiento y evaluación del PEF[3].

En 2017 la ASF realizó una muestra de auditorías a los recursos del Ramo 28 del 2016 en las 32 entidades federativas[4], encontrando que 68% de los recursos auditados carecen de acreditación de pago a terceros y documentación comprobatoria del gasto. Extrapolando, el gobierno federal tiene en el Ramo 28 un potencial de recorte del equivalente a 552 mmdp.

Por su parte, la ASF realizó auditorías en una muestra del ramo 33 que comprendió diversos estados de la República durante el ejercicio fiscal 2014[5]. Dentro de los resultados se encontraron desvíos de recursos de los fondos de educación, salud, infraestructura social y seguridad pública, en un monto equivalente al 13.2% de los recursos asignados[6]. Igualmente, extrapolando esas observaciones, el Ramo 33 también tiene un buen potencial de recorte: 91 mmdp.

En suma, tan sólo con el dinero federal hasta ahora malgastado por gobernadores de los ramos 33 y 28 del PEF, tenemos un potencial de recorte de 643 mmdp. Este potencial es sólo un cálculo aproximado. Para encontrar un valor más realista sería oportuno el establecimiento de un grupo de trabajo conjunto entre el equipo de transición y personal de la ASF así como, idealmente, también CONEVAL. Este recorte no implica necesariamente que se trate de recursos disponibles para otras áreas de la Administración Pública, pues aún habría que averiguar si parte de ese dinero en realidad sólo carece de comprobación del gasto por errores o deficiencias administrativas (lo cual veo poco probable, pero aun así deben prevalecer los principios de exhaustividad y de presunción de inocencia).

En prospectiva, la federación debería llevar a cabo un abrupto proceso de recentralización administrativa. Lo anterior toda vez que el proceso de descentralización administrativa ha fracasado; inició a mediados de los años 1990’s, por lo que lleva más de dos décadas de funcionar; el cual es tiempo más que suficiente para que se hubieran desarrollado capacidades institucionales de ejecución eficiente, eficaz, transparente y con resultados demostrables por parte de los estados y municipios[7]. La descentralización debe darse en su justa medida y una reasignación de recursos como esta es una medida de ajuste en esa dirección.

En la práctica, la descentralización administrativa y el federalismo fiscal en el México de los últimas dos décadas se ha distorsionado en algo parecido a una concesión de explotación minera de tiempos de la Colonia española, en la que ganar una gubernatura ha equivalido a la apropiación patrimonialista sin límites de recursos públicos, recursos naturales, cooptación de los partidos políticos en la entidad y de los recursos manejados por las delegaciones federales para desviarse a la fortuna personal y/o del grupo político del gobernador en turno.

Coordinaciones estatales

Al respecto, me parece atinada la propuesta del presidente electo Andrés Manuel López Obrador de crear Coordinaciones Estatales de Programas Federales. Ese puede ser un primer paso. Aún hay poca información pública disponible sobre cuáles serían las facultades y obligaciones de dichas coordinaciones. Por ello, habremos de esperar la aprobación de los ordenamientos legales regulatorios correspondientes. Sin embargo, en lo personal, creo que estas Coordinaciones podrían evitar que se siga desviando el dinero de los ramos 28 y 33 si logran:

-Identificar rápidamente la duplicación de programas sociales en cada estado, consolidándolos en un solo programa con padrón único de beneficiarios. Para esto necesitarán una fuerza de tarea conjunta con CONEVAL.

-En coordinación con la Secretaría de la Función Pública (SFP), realizar una auditoría al gobierno del estado para al menos los años 2018, 2017 y 2016 para recuperar la mayor cantidad posible de dinero desviado y fincar responsabilidades de forma tal que se siente un precedente que haga las veces de castigo ejemplar.

-Implementar mecanismos de control y vigilancia presupuestaria permanente hacia los gobiernos del estado y municipales respectivos. La rendición de cuentas de estos ramos presupuestales mejorará mucho si además dotamos a la Auditoría Superior de la Federación de facultades de fiscalía independiente. El Coordinador Estatal también debería estar facultado para realizar denuncias y demandas con carácter prioritario.

-El Coordinador Estatal debe ser tanto técnico como político. He oído muchas voces sugiriendo que el Coordinador Estatal no debería ser un político, pues los políticos tienden a negociar cualquier decisión –lo cual es generalmente cierto. Sin embargo, también es importante que se trate de una persona que conozca el territorio, condición que usualmente –aunque no exclusivamente- pueden cumplir un político local, de esos que caminan, o un técnico de alto nivel.

-El Coordinador Estatal debería provenir de un grupo político lejano al gobernador del estado, ser relevado de su puesto cada tres años para evitar que se amafie con los políticos locales y estar también bajo la permanente lupa de la ASF y del Sistema de Administración Tributaria (SAT).

La figura del Coordinador Estatal ha causado malestar entre líderes nacionales de algunos partidos políticos de la nueva oposición así como en algunos dirigentes locales de cámaras empresariales. En ambos casos se deja ver el temor a que se les caigan proyectos ya pactados entre gobernadores y algunos empresarios. Sin embargo, si esos proyectos son legales y moralmente solventes, creo que no tendrían de qué preocuparse. Igualmente, la figura del Coordinador Estatal parece ser un tanto incómoda para gobernadores de PRI y PAN, así como para los gobernadores recién electos de morena: para los primeros porque esto representa la transformación de su feudo medieval en protectorado de posguerra, pues habrá un control real de Andrés Manuel López Obrador –su ancestral crítico- sobre la mayor parte de los ingresos del gobierno de sus estados; mientras que también parece ser incómodo para los segundos, porque tendrán que compartir parte de su poder con el enviado del Presidente. La siempre vigente estrategia de poner contrapesos a los personajes de tu primer círculo –muy al estilo de Talleyrand- no puede fallar.

De las auditorías de la ASF a la Cuenta Pública de 2016 (último año con heterogeneidad de datos), las tres dependencias federales con el mayor número de desvío de recursos e irregularidades fueron Petróleos de México (PEMEX), Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), de donde, igualmente extrapolando observaciones de la ASF, el gobierno federal bien podría obtener unos 324 mmdp adicionales[8], con lo que prácticamente, en conjunto con los ahorros de los Ramos 28 y 33, podría alcanzar el billón de pesos disponibles. No faltará quien opine que lo anterior se dice fácil desde el escritorio de un economista; y tendrá razón. Obviamente, rescatar esos recursos requiere de un enorme trabajo político, contable, jurídico, fiscal y administrativo. Ahí está la mitad del reto de la nueva administración; la otra mitad estará en su capacidad de ejecución óptima del gasto.

[1] Se trata de una refinería mejorada, equipada con craqueo, visbreaking y una unidad de gasolina, con una producción de 400,000 barriles al día. Estimaciones propias con la ayuda del Dr. Keywan Riahi y del Mtro. Oliver Fricko, investigadores del International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), en Laxenburg, Austria.

[2] DOF (2017). Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2018. Diario Oficial de la Federación. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2018_291117.pdf

[3] Veánse las laxas reglas de manejo de los ramos 28 y 33 del PEF: SHCP (2017). Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la Distribución y Calendarización para la Ministración durante el Ejercicio Fiscal 2018, de los Recursos Correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5508435&fecha=20/12/2017

[4] ASF (2018). La fiscalización superior: https://www.uv.mx/mauditoria/files/2017/11/Fiscalizacion-Superior-Lic.Lucio_.pdf, p. 76

[5] Agradezco al Mtro. Alejandro Molina Vargas, candidato a Doctor por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), por su enorme apoyo en el análisis de estos datos.

[6] Véase:

• ASF (2018). Auditoría Superior de la Federación. Sistema Público de Consulta de Auditorías: http://www.asfdatos.gob.mx/
• ASF (2017), Informe General Cuenta Pública 2016. Auditoría Superior de la Federación. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria

[7] La eficiencia recaudatoria local es otra asignatura pendiente de entidades federativas y municipios. Véase al respecto el elocuente artículo de: Arechederra Mustre, Fernando K. y Urzúa Macías, Carlos (2017). La Ley de Coordinación Fiscal en México: Una crítica aritmética. Revista Sobre México: Temas de Economía. Vol. 3, No. 1, pp. 4-13.

[8] Esto sin incluir los ingresos fiscales petroleros netos adicionales que deben generarse con la reactivación propuesta de la capacidad productiva de PEMEX.

@SergioSaldanaZ

Sergio Saldaña Zorrilla

https://www.sinembargo.mx/author/sergiosaldanazorrilla

Doctor en Economía por la Universidad de Economía de Viena (WU-Wien), en Austria, ex-funcionario de la ONU (CEPAL) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del CONACYT.

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