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Redacción/SinEmbargo

30/10/2017 - 12:00 am

El Bando Dos y la vivienda popular vs la ciudad de lujo y la rapiña inmobiliaria

Por Lenia Batres Guadarrama* En septiembre y octubre, con motivo del sismo del 19 de septiembre, Alberto Ruy-Sánchez publicó en SinEmbargo un par de artículos cuyas afirmaciones sobre el Bando Dos he escuchado en más de una persona informada y culta como el propio escritor. Pero no corresponden a la realidad. El primer artículo, del 29 […]

La vivienda y construcciones de la industria inmobiliaria en la Ciudad de México actualmente no tienen nada que ver con las necesidades y acceso a la vivienda de los habitantes de la ciudad. Foto: Galo Cañas, Cuartoscuro. 

Por Lenia Batres Guadarrama*

En septiembre y octubre, con motivo del sismo del 19 de septiembre, Alberto Ruy-Sánchez publicó en SinEmbargo un par de artículos cuyas afirmaciones sobre el Bando Dos he escuchado en más de una persona informada y culta como el propio escritor. Pero no corresponden a la realidad.

El primer artículo, del 29 de septiembre, se tituló “Derrumbar el Bando Dos” y el segundo, del 26 de octubre, “Sobre la ley de Reconstrucción y la banalidad del mal”.

El primer texto reproduce la preocupación de los geólogos de la UNAM encabezados por Víctor Cruz Atienza sobre “el gran sismo siguiente, que será mucho más grande que los que hemos vivido” y “es muy probable que los edificios más dañados sean los de más de cuatro pisos en la zona de alto riesgo”. Se entiende entonces que en “los territorios urbanos que fueron el lago no deberían permitirse construcciones mayores. Y, sin embargo, los frenos que se habían creado para ello después del terremoto del 85, frenos que van desde los reglamentos hasta el miedo, fueron olvidados y derogados”.

Y afirma:

Fue un proceso largo y complejo pero hubo un punto de quiebre fundamental en el que se entretejió el nudo de la corrupción de la memoria con la corrupción de la inconciencia y la corrupción inmobiliaria. Fue el día en que se promulgó en la ciudad de México una ley que hizo legal el abuso y desató la absoluta irresponsabilidad urbana que ahora vemos y vivimos como desastres de tráfico y falta de servicios en zonas de la ciudad de alta especulación y su complemento sombrío, el desastre urbano que intensificó la fragilidad en las zonas de alto riesgo. Ese terremoto legal que desató los demonios de esta ciudad sucedió en diciembre del año dos mil y se llamó Bando dos, porque fue la segunda ley emitida en su segundo día en el poder por el entonces nuevo Jefe de Gobierno de la ciudad, López Obrador. Esa medida pretendía sobrepoblar las zonas centrales de la ciudad que algunos consideraban despobladas y reconocía la responsabilidad del gobierno para dictar una política urbana. Algo aparentemente sano. Pero se dictó sin hacer estudios serios del efecto nefasto detrás de cada beneficio que tendría cada acción en zonas precisas. En las de alto riesgo, además del peligro sísmico para los edificios altos, se dejó de considerar la relación entre los servicios realmente disponibles y posibles y la nueva cantidad de habitantes. Comenzando por los desagües. (…) En el otro desastre en puerta para la ciudad, el de las enormes inundaciones, el Bando dos también habrá aportado su parte. El bando dos ha sido una de las medidas con efectos más desafortunados en la ciudad y más de una vez se ha demostrado que lo que parecía una política populista de vivienda se convirtió en la panacea de las inmobiliarias.

De ahí, pasa el escritor al megaproyecto abortado de Chapultepec sin indicar mayor nexo con el Bando Dos que el de otra política irreflexiva, para terminar sentenciando:

…si este terremoto sirviera para discutir sin conflicto de intereses y derribar el más peligroso de los edificios que nos amenazan, el que hace legal la corrupción desatada, la irresponsabilidad sistemática, el Bando dos, podríamos comenzar a creer que la sociedad civil de esta ciudad de verdad ha seguido despertando.

El segundo artículo es dedicado a refutar la iniciativa de Ley para la Reconstrucción presentada por el Jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera el 4 de octubre pasado.[1] Por supuesto, comparto el cuestionamiento hacia una norma dirigida a ofrecer ventajas a los constructores que participen en la reconstrucción más que a resolver el problema a las personas que han quedado sin hogar. Dice:

Hay tres argumentos para aceptar esa medida suicida: 1. Que técnicamente es posible construir más alto con seguridad. 2. Que es necesario aumentar la densidad de la población en las zonas peligrosas. 3. Qué es el método ideal de financiamiento: la venta de los pisos suplementarios debería pagar el costo del resto.

Cuestiona, en consecuencia, el tema de la solvencia técnica para construir, la necesidad de densificar la ciudad y la absoluta necesidad financiera de construir alto.

 Sobre la necesidad de densificar la ciudad, vuelve Ruy-Sánchez al Bando Dos afirmando:

Desde el año dos mil los efectos de densificación deseados se han convertido en lo contrario. Los beneficiados han sido los carteles de la construcción, ese nuevo corporativismo del sistema político mexicano. Y las mafias del ambulantaje. Otra faceta del mismo corporativismo. La despoblación del Centro Histórico en manos de las mafias de vendedores ambulantes, clientes políticos de varios partidos y facciones, que han convertido algunas de las casas más interesantes en bodegas mal mantenidas y en peligro ahora de ser derruidas debería ser entonces el primer punto de atención de esta asamblea. Cualquier propósito de densificación que no pase por quitar poderes y potestades a esa mafias clientelares será hipócrita y conducirá a lo contrario.

Pero ¿de verdad el Bando Dos desató este “desastre de tráfico y falta de servicios en zonas de la ciudad de alta especulación” y “el desastre urbano que intensificó la fragilidad en las zonas de alto riesgo”, entre los otros indeseables resultados que Ruy-Sánchez le atribuye?

No. Por supuesto que no fue así.

El Bando Dos, publicado el 7 de diciembre de 2000,[2] establecía siete puntos:

  1. Con fundamento en las leyes, se restringirá el crecimiento de la mancha urbana hacia las Delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.
  2. En estas Delegaciones se restringirá la construcción de unidades habitacionales y desarrollos comerciales que demanden un gran consumo de agua e infraestructura urbana, en perjuicio de los habitantes de la zona y de los intereses generales de la ciudad.
  3. Se promoverá el crecimiento poblacional hacia las Delegaciones Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza para aprovechar la infraestructura y servicios que actualmente se encuentran sub-utilizados.
  4. Se impulsará en estas Delegaciones el programa de construcción de vivienda para la gente humilde de la ciudad.
  5.  a 7- (Sobre el funcionamiento de una Ventanilla Única para los conjuntos habitacionales).

El Bando Dos pretendía repoblar, no “sobrepoblar” la zona central de la Ciudad, que “algunos consideraban despoblada”, conforme a los datos oficiales de los Censos de Población y Vivienda.[3]

De 1970 a 2000, las delegaciones céntricas Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza (antes de 1970, una sola entidad denominada “Ciudad de México”) habían perdido 1 millón 210,790 habitantes:

La ciudad crecía hacia afuera sin servicios (agua potable, drenaje, luz, alumbrado público, calles pavimentadas, escuelas, clínicas, etcétera) para habitantes muy pobres, mientras la zona mejor equipada en infraestructura y servicios se desocupaba. Benito Juárez llegó a tener casi mitad de su mayor población histórica (605,952 habitantes).

Sin embargo, no se trataba de un repoblamiento a través del subsidio al capital inmobiliario (como sucede con los programas de vivienda de Infonavit o como se hizo en ciudades como Nueva York y Santiago de Chile, entre muchas), financiando a las empresas constructoras, sino a través de un programa de vivienda popular, fundamentalmente.

Se calcula que 60% de la Ciudad de México ha sido construida de manera informal, creciendo indiscriminadamente hacia la periferia, por medio de la invasión u ocupación del suelo de conservación, áreas verdes.[4]

Esta forma de ocupación (por supuesto, clientelar, en su mayor parte) fue la única manera en que millones de capitalinos pobres pudieron tener vivienda en la ciudad, ajenos al acceso de créditos hipotecarios siquiera de Infonavit, Fovissste u otros organismos públicos.

Con la finalidad de revertir la expansión de la mancha urbana en las demarcaciones periféricas, aprovechar la infraestructura existente y dotar de vivienda céntrica a habitantes permanentemente expulsados o excluidos de esta zona, se decretó el Bando Dos.

En síntesis, el Bando Dos fue una política de redensificación con vivienda popular en las cuatro Delegaciones centrales de la Ciudad de México y de contención del crecimiento hacia la periferia. Andrés Manuel López Obrador lo publica el 7 de diciembre de 2000 y tiene vigencia hasta el 8 de febrero de 2007, cuando Marcelo Ebrard lo declara sin efecto.

Sus resultados han sido estudiados seriamente. Claudia Puebla, urbanista del Colegio de México, lo califica como programa de “producción de vivienda para población de bajos ingresos sin precedentes en la ciudad y el país”:

1) se aplicó una enérgica política habitacional que hasta 2005 había realizado 130 mil acciones de vivienda (77% de mejoramiento y 23% de obra nueva). Se trata […] de un nivel de producción de vivienda para población de bajos ingresos sin precedentes en la ciudad y el país. 2) La política de vivienda se vinculó a la de desarrollo urbano y se adecuó a las especificidades del territorio (vivienda nueva en las áreas centrales y mejoramiento en la periferia). 3) Se atendió a […] familias que habitaban en terrenos vulnerables en la periferia o inmuebles en riesgo en las áreas centrales.[5]

La misma investigadora, especialista en vivienda, señala, como parte de su impacto social, que de las 130,000 acciones de vivienda realizadas en el marco del programa, el 90.89% favorecieron a habitantes con ingresos menores a cinco salarios mínimos:

Teresa Esquivel analiza el papel que los desarrolladores privados jugaron en el repoblamiento generado durante la vigencia del Bando Dos:[7]

De 150 mil créditos de vivienda nueva ejercidos en el periodo 2001-2005 (incluye 72,912 créditos otorgados por el Invi, aunque este no un organismo privado): la mayor parte (60%) se ejerció en el Primer Contorno y en la Ciudad Central se ejerció casi la tercera parte.

Aun sin tratarse de un análisis completo del Bando Dos, porque no incluye el último año de su ejecución, ni observa el grado de vivienda construida y vendida sin crédito (muy pequeño, sin duda) ni de vivienda privada de costo popular (si es que existiera), podemos observar que cerca de la mitad de la vivienda construida durante el Bando Dos fue vivienda popular.

En conclusión:

Nunca antes ni después del Bando Dos, los gobiernos nacional y de la Ciudad de México han invertido, dirigido e interconectado programas de vivienda similares con el desarrollo urbano de la ciudad, garantizando su viabilidad.

La vivienda y construcciones de la industria inmobiliaria en la Ciudad de México, actualmente, no tienen nada, absolutamente nada, que ver con el Bando Dos, es decir con las necesidades y acceso a la vivienda de los habitantes de la ciudad.

Las dos administraciones siguientes, fundamentalmente la última, no han dirigido el crecimiento inmobiliario ni espacialmente, ni socialmente. Han permitido e impulsado un incremento indiscriminado, desmesurado, irracional, de la construcción privada no para beneficio sino en desmedro de la población y de su medio ambiente.

Un ejemplo muy claro de ello es la existencia de conjuntos habitacionales sin ocupar  y el crecimiento de centros comerciales que ha vivido la ciudad.

En 1969 el Distrito Federal tenía un centro comercial; en 1980 se sumó el segundo; en 1990 ya habían nueve; al concluir esa década, en el 2000, sumaban 49; en el sexenio 2000-2006, fueron construidas siete plazas comerciales; en 2007-2012, 16 más, y entre 2013 y 2017, en tan solo cuatro años, se han construido 33.[8]

En contraste, ¿qué vivienda está construyendo este gobierno y cuál los desarrolladores privados? ¿Dónde, para quién? ¿Cómo garantizan la infraestructura para su viabilidad? ¿Qué se está haciendo para impedir el crecimiento urbano hacia la periferia?

Nada. La propuesta de Programa General de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México 2016-2030 no aborda la vivienda popular. Plantea, lejos de ello, eximir de responsabilidad a los desarrolladores que hubieran violado usos de suelo en estos años. Es decir, renuncia a la conducción de una política inmobiliaria, además de alentar la corrupción y la impunidad.

Los riesgos geológicos y climáticos son muchos, sin duda, en la Ciudad de México y en gran parte de las ciudades del mundo, no ahora sino desde la fundación de Tenochtitlan y de cada una de esas ciudades. Pero esos riesgos han provocado un enorme desarrollo de la ingeniería, entre la que destaca la mexicana.

Las reglas de construcción mejoradas después del sismo de 1985 en la Ciudad de México no han sido derogadas. El irresponsable Jefe de Gobierno suspendió la vigencia de varias de sus normas relacionadas con la responsiva de los Directores Responsables de Obra y muy probablemente estaba preparando la versión a modo para los desarrolladores, pero el Reglamento de Construcciones y sus Normas Técnicas siguen vigentes y fueron definitorios sin duda para que los daños actuales fueran menores a lo que pudieron haber sido.[9]

Por cierto, ninguno de los inmuebles que se cayó o dañó fueron construidos por el Gobierno de la Ciudad a través del INVI en el sexenio 2000-2006, es decir, con motivo del Bando Dos, y al parecer, no hay ninguno construido por desarrolladores privados durante ese sexenio.

La densidad demográfica en sí misma no es un mayor riesgo, menos con infraestructura en desuso. El problema de la ciudad tampoco son las construcciones, sino construir sin medidas de seguridad, sin responder a necesidades o generar beneficios para los habitantes, sin condiciones de habilitabilidad, sin garantizar infraestructura urbana o sin afectar a los residentes ya existentes. El problema es la colusión o subordinación de autoridades a intereses del mercado, y no a sus habitantes. El problema es determinar una política urbana sin nuestra opinión.

La ciudad no puede ser un riesgo pero tampoco un lujo. La habitamos seres humanos. Los inmuebles que se construyen en ella deben servir a esos seres humanos, antes que funcionar como mercancía que otorguen ganancias a unos cuantos, como sucede actualmente. De eso es de lo que se trata el derecho a la ciudad.

Hoy más que nunca, urge detener la rapacidad, involucrarnos y discutir la ciudad. Hacer a un lado los prejuicios políticos. Documentarnos y guiar a ésta, nuestra Ciudad de México.

 

 

* Abogada y Doctorante en Estudios de la Ciudad.

[1] Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Expide la Ley del Programa para la Reconstrucción, Recuperación y Transformación de la Ciudad de México en una CDMX cada vez más Resiliente; que remite el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Gaceta Parlamentaria de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Año 03, Primer Periodo, VII Legislatura, No. 186, 4 de octubre de 2017. En línea: http://www.aldf.gob.mx/archivo-35a9e7ae067254f9617a01c8d144b657.pdf.

[2] Se restringe el crecimiento de unidades habitacionales y desarrollos comerciales en las Delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco. Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, Bando número 2, 7 de diciembre de 2000. En línea: http://www.invi.df.gob.mx/portal/transparencia/pdf/LEYES/Bando_informativo_2.pdf.

[3] Los datos del decrecimiento poblacional son abordados en múltiples documentos oficiales, como La población de México en 1990. Distrito Federal. En línea: http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/historicos/2104/702825490133/702825490133.pdf, p. 4, así como en infinidad de autores, como: Salazar, C.E. (2010), “Dos sistemas de movilidad cotidiana en la Ciudad de México: domicilio-escuela y domicilio-trabajo”. En Garza, G. y Schteingart, M. (coords.) Los grandes problemas de México. II Desarrollo Urbano y Regional. México: El Colegio de México. p. 534. En línea: http://2010.colmex.mx/16tomos/II.pdf. En todos los casos, la fuente original es el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI): IX Censo General de Población 1970 http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/1970/; X Censo General de Población y Vivienda 1980 http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/1980/; XI Censo General de Población y Vivienda 1990 http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/1990/; Conteo de Población y Vivienda 1995; http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/1995/; XII Censo General de Población y Vivienda 2000; http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/2000/default.html; II Conteo de Población y Vivienda 2005 http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/2005/; XIII Censo de Población y Vivienda 2010 http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/ccpv/2010/.

[4] Véase: Lazcano, Mayra, “El acceso al suelo y a la vivienda de los sectores informales: el caso de la Ciudad de México”, Revista invi, No. 54, agosto de 2005, Universidad de Chile, Chile. pp. 18-54. http://revistainvi.uchile.cl/index.php/INVI/article/view/327/891; Azuela, Antonio, y Tomas, François, El acceso de los pobres al suelo urbano, Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, México 1996. http://books.openedition.org/cemca/921?lang=es; Schteingart, Martha, Antologías. Desarrollo urbano-ambiental, políticas sociales y vivienda.: Treinta y cinco años de investigación, El Colegio de México, México, 2015; Garza, Gustavo, “La transformación urbana de México, 1970-2020”, en Garza, Gustavo, y Scheteingart, Martha (coords.) Los grandes problemas de México. II. Desarrollo urbano y regional de México, El Colegio de México, México, 2012. En línea: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/3397300204E80BC705257C2100600F59/$FILE/1_pdfsam_Desarrollo_Urbano_y_Regional.pdf.

[5] Puebla, Claudia, “Los programas  de vivienda”, en Tamayo, Sergio (coord.), Los Desafíos del Bando 2. Evaluación multidimensional de las políticas habitacionales en el D.F., 2000-2006, SEDUVI-INVI-UACM-CAM, México, 2007. pp. 115-164. Ver reseña de Víctor Manuel Delgadillo: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-84212009000100010.

[6] Tomado de http://www.invi.df.gob.mx/portal/pdf/Foro/07ProgramasdeVivienda_Claudia_Puebla_300909.pdf

[7] Op. Cit. Hernández Esquivel, María Teresa, “La actuación de los desarrolladores privados”, pp. 253-290.

[8] Artículo propio en dictamen: “Gentrificación comercial en México: el boom de los centros comerciales”, noviembre de 2016.

[9] Acuerdo por el que se integra e instala la Comisión para el Estudio y propuestas de reformas al Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal. Gaceta Oficial de la Ciudad de México, 10 de noviembre de 2016. En línea: http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/65296/1/1/0.

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